La jerarquia de la planificació territorial i urbanística

Per Marià Martí Viudes, llicenciat en Biologia En l’anterior article «El Pla director urbanístic metropolità (I)» vàrem entrar directament de ple en la descripció d’aquest document urbanístic tot analitzant els seus antecedents, com és l’encara vigent Pla general metropolità (PGM 1976), sense explicar, però, quins són els diferents instruments d’ordenació i planificació territorial que defineixen l’entorn legal i quina és la relació jeràrquica que s’estableix entre ells. És important aclarir-ho per entendre la importància d’aquest marc legislatiu que estableix i regula el que es pot fer i no es pot fer en el territori. El context legal que regula l’ús del sòl de Catalunya l’estableix la Llei d’urbanisme de Catalunya (Decret legislatiu 1/2010, de 3 d’agost, pel qual s’aprova el text refós) i manifesta que l’urbanisme és una funció pública que abasta l’ordenació, la transformació, la conservació i el control de l’ús del sòl, del subsòl i del vol, llur urbanització i llur edificació, i la regulació de l’ús, de la conservació i de la rehabilitació de les obres, els edificis i les instal·lacions. La coherència entre les diferents escales i figures de planejament, territorial i urbanístic, és un dels principis generals recollits a la Llei d’urbanisme. Atesa la complexitat del tema, és oportú enumerar i descriure les diferents figures de planejament territorial i urbanístic.

PLANIFICACIÓ TERRITORIAL

Els instruments d’ordenació territorial que sorgeixen de la normativa són, per ordre jeràrquic:

• El Pla territorial general (PTG), que és l’instrument que defineix els objectius d’equilibri territorial d’interès general per a Catalunya i, a la vegada, el marc orientador de les accions que emprenen els poders públics per crear les condicions adequades per atreure l’activitat econòmica als espais idonis i per aconseguir que els ciutadans de Catalunya tinguin uns nivells de qualitat de vida semblants, independentment de l’àmbit territorial on visquin.
• Els plans territorials parcials (PTP), que són els instruments per definir els objectius d’equilibri d’una part del territori de Catalunya i el marc orientador de les accions que s’hi emprendran per tal d’avançar cap a una determinada visió de futur.
• Els plans directors territorials (PDT), que s’han d’adaptar al Pla territorial general de Catalunya i als plans territorials parcials, són els plans que concreten les directrius generals del planejament que contenen el Pla territorial general de Catalunya o els plans territorials parcials per als aspectes o en les àrees sobre els quals incideixen. El territori català està dividit en vuit àmbits territorials; per tant, hi ha d’haver vuit plans directors territorials, un dels quals és el Pla territorial metropolità de Barcelona (PTMB), del qual fem esment en l’article anterior.
• Els plans territorials sectorials (PTS), que són els plans d’incidència territorial que elaboren els departaments en àmbits temàtics de la seva competència. El seu àmbit d’aplicació és tot el territori de Catalunya.

PLANEJAMENT URBANÍSTIC

Un cop establerts i aprovats els plans territorials, entra en joc el planejament urbanístic que es desenvolupa d’acord amb aquests documents. El planejament urbanístic és el sistema de concreció en el territori dels principis d’ordenació urbanística. L’administració competent ordena el territori del seu àmbit administratiu mitjançant la redacció d’instruments de planejament urbanístic o plans. Estableix les directrius bàsiques del municipi o d’un àmbit supramunicipal (més d’un municipi o comarca). El planejament general municipal s’instrumenta en diverses figures:

PLANEJAMENT URBANÍSTIC SUPRAMUNICIPAL

• Plans directors urbanístics
• Plans d’ordenació urbanística supramunicipal

PLANEJAMENT URBANÍSTIC GENERAL

• Plans d’ordenació urbanística municipal (POUM): l’expressió màxima del planejament urbanístic general.
• Normes de planejament urbanístic (NPU)
• Plans d’actuació urbanística municipal (PAUM)

PLANEJAMENT URBANÍSTIC DERIVAT

Desenvolupa els criteris i directrius fixades pel planejament urbanístic general i està integrat pels:

• Plans parcials urbanístics (PP), que es diferencien en de delimitació o no, segons determini el POUM si és necessari el seu desenvolupament o si és tan sols una reserva de creixement.
• Plans especials urbanístics (PE)
• Plans de millora urbana (PMU)

Un cop clarificat el marc legal, entrem de nou en l’objecte d’aquest article, el Pla director urbanístic metropolità (PDUM), que va ser aprovat inicialment el 21 de març de 2023, i que un cop aprovat permetrà la redacció del Pla d’ordenació urbanística metropolità (que substituirà l’encara vigent Pla general metropolità, PGM 1976). EL PDUM és la figura de planejament creada per instrumentar «l’ordenació urbanística integrada del territori metropolità». Aquest pla concreta les directrius establertes pel Pla territorial metropolità de Barcelona (PTMB), document de rang superior que vam exposar en l’article anterior, i situa la matriu biofísica com un element principal, i la protecció i preservació dels espais naturals i agrícoles, i de la biodiversitat, com a elements primordials en l’ordenació del territori. Aquesta és la visió que es vol remarcar en aquest conjunt d’articles. El PDUM proposa un model de desenvolupament urbanístic que té com a premissa de partida donar resposta a les necessitats de la població metropolitana basant-se en les capacitats del territori, i es concreta en deu objectius que guien les seves determinacions normatives:

1. Reforçar la solidaritat metropolitana.
2. Potenciar la capitalitat metropolitana.
3. Naturalitzar el territori potenciant els valors de la matriu biofísica.
4. Millorar l’eficiència del metabolisme urbà i minimitzar els impactes ambientals.
5. Articular el territori a partir d’una estructura policèntrica.
6. Fomentar una mobilitat activa i sostenible repensant les infraestructures metropolitanes.
7. Afavorir la cohesió social per mitjà de l’habitatge, l’espai públic, els equipaments i el transport públic.
8. Rehabilitar i reciclar teixits urbans.
9. Incrementar la complexitat i l’habitabilitat urbana.
10. Impulsar la competitivitat i la sostenibilitat de l’economia metropolitana.

Des de l’òptica del capital natural, el tercer objectiu és l’element clau per superar les mancances patides pel planejament encara vigent. Malgrat l’elevat consum de sòl, l’àrea metropolitana de Barcelona manté encara una elevada biodiversitat: gairebé el 68% de la seva superfície està constituïda per espais naturals i agraris, espais verds públics i espais de vora i intersticials de les grans infraestructures verdes, que s’infiltren i operen dins dels assentaments urbans aportant qualitat urbana i biodiversitat. Tot i així, es produeixen alteracions i amenaces que afecten la matriu biofísica metropolitana (aforestació, desforestació, abandonament de conreus, fragmentació del paisatge, degradació dels espais de contacte amb el sòl urbanitzat, manca de visió metropolitana en la planificació i execució del verd urbà, mancances pel que fa al règim de protecció existent i de la gestió de l’espai agroforestal). En aquest context, cal afegir a aquest marc el sistema d’infraestructures de transport (viàries i ferroviàries), pel seu impacte territorial, tant pel consum directe del sòl com per la fragmentació territorial dels espais oberts i els teixits urbans que genera la seva estructura lineal. També cal tenir en compte l’impacte de les xarxes de serveis que condueixen i regulen els principals fluxos metabòlics de la metròpolis (aigua, energia, materials i informació) i la complexitat que presenta el seu desplegament i funcionament sobre un territori densament ocupat.   A totes aquestes amenaces s’hi afegeixen les derivades del canvi climàtic, que incrementaran la vulnerabilitat del territori pel que fa a aspectes tan rellevants com els recursos hídrics, la inundabilitat, la conservació del litoral, el manteniment de l’espai agroforestal o l’augment de la calor. Els eixos principals que guien les propostes del Pla director urbanístic metropolità són:

1. La preservació de les funcions i serveis dels ecosistemes metropolitans per fer emergir la infraestructura verda com el principal condicionant del desenvolupament urbà.
2. La recuperació d’estructures i continuïtats urbanes per configurar una ciutat metropolitana de proximitat, d’escala humana, amb més equilibri i integració amb els espais oberts, i que alhora garanteixi el seu paper a l’escala regional.
3. La transformació dels assentaments de manera sinèrgica amb l’estructura urbana i amb vocació de generar resiliència, redistribució dels recursos, accés als ciutadans i millor qualitat de vida.
4. La transició ecològica, social i tecnològica de les properes dècades a l’àrea metropolitana per aconseguir una reducció dels impactes ambientals, una millor adaptació al canvi climàtic, un reaprofitament dels recursos i una economia més sostenible.

Altre cop volem fer èmfasi en el fet que el primer dels quatre eixos fa referència a la preservació de les funcions i serveis ecosistèmics del territori metropolità i manifesta el paper condicionant de la infraestructura verda en el desenvolupament urbà. En el proper article (III) entrarem en detall en el desenvolupament de la infraestructura verda, l’estructura blava i l’estructura verda, elements que han de permetre assolir un territori metropolità més biodivers, sostenible, resilient i de major qualitat de vida.